我国的权力机关教学反思(人民代表大会制度是我国的权力机关)

目前,学界仍有不少学者主张将我国政府架构下的权力配置模式界定为“分工协作”或“职能分工”模式。但无论是“分工协作”还是“职能分工”,都是按照宪制标准对权力机关和行政机关的相对地位和权限配置所作的模式类型化,没有充分考虑政制标准。如果不考虑我国“党的领导”这一政制因素,就无法定型化我国政府架构下的权力配置模式。在定型化时,还应综合考虑民主、责任与效能三个功能要素,以明确定型化的基本路径。

(一)按照宪制和政制的双重标准,我国政府架构下的权力配置模式属于一种新型的“统分结合”模式

新时代我国政府架构下的权力配置模式是一种融合了改革开放一段时期确立的国家机构“分工协作”模式(基于宪制标准)与新时代党的集中统一领导(基于政制标准)的特殊模式。该模式既具有历史的继承性,也具有实践创新性。继承性体现在:继承了传统的“议行合一”原则的实质内涵,即在党的领导下实现目标和使命上的“合一”。实践创新性体现在:各国家机关之间是分工协作关系,不是分权制衡关系。在党的领导下,“国家各机关虽然职责分工不同……它们都在党的领导下、在人民代表大会制度架构内,协调一致地开展工作,实现高效运转”。如此一来,“分工协作”与“议行合一”这对矛盾的概念,就被统合于我国政府架构下的权力配置模式之中。当然,新时代的“议行合一”被赋予了新的时代内涵,即在党的领导下,权力机关与行政机关目标一致、使命相同、协调运作。这一时代内涵,与2018年《宪法修正案》将“党的领导”规范写入总纲部分是一脉相承的,也与1982年宪法关于党和国家机构的组织原则——“民主集中制原则”是契合的、一致的。

(二)我国“统分结合”模式定型化的基本路径

如前所述,政制与宪制互动中的“民主”“责任”“效能”是当今影响政府架构下的权力配置模式定型化的功能要素,并深刻塑造着各政府架构下的权力配置模式的运行效果。基于此,在“统分结合”模式已经“初步定型”的情况下,应当围绕“民主”“责任”“效能”三大功能要素,探讨该模式的定型化路径,合理分配政治责任和法律责任,合理配置行政与立法的权限,以便将“统分结合”模式蕴藏的制度优势转化为国家治理体系现代化的治理效能。

人民代表大会制度是保障人民当家作主、支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。而建设责任政府,则体现了“以人民为中心”的基本责任向度和人民代表大会制度的内在要求。我国较为重视责任政府建设,《宪法》第27条第1款规定,一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度。该规定是我国建设责任政府的宪法基础。但由于我国人民代表大会制度还存在进一步完善的空间,权力机关对行政机关的监督作用还没有得到有效发挥,影响到了责任政府的建设。

在组织结构方面,行政机关通常具有庞大的官僚系统、高度专业化分工、较高资讯获取能力,较易掌握专门性、技术性知识,因而有关专业性、技术性领域的实务由行政机关的命令订定比较妥当。除此之外,与权力机关不连续性议事相比较,行政机关拥有“无所不在、随时在场和持续不间断”的特点,这使得行政权在规范那些无关政治性的专业性和技术性领域的事务方面优势显著。不过,行政机关的决策或行为通常无法体现全体选民的意志,因而不宜由其作出政治决策。行政权的执行权功能则使之担当国家作用实现者的角色,纵然可能会带来“滥权”的不利后果,但也无法否认,行政机关在实现国家作用方面所具有的不可替代的作用,其所制定的行政命令也具备一般性、公开性与预先性的特征,可以达到法治国原则有关人权保障的要求。

结语

制度自信的一个基本前提是制度的定型化。要坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,实现制度自信,就应当不断推动我国政府架构下的权力配置模式定型化。传统上,学界对于各国政府架构下国家权力配置模式的界分,主要采纳形式的和实质的宪制标准。但由于欠缺对政制的现实关照,宪制标准在解释和确立我国政府架构下的国家权力配置模式时,容易导致理论上的分歧以及理论与实践的脱节。为此,应基于责任政治的二元化,综合采纳宪制和政制的双重标准,以便为我国政府架构下的权力配置模式定型化提供依据。

目前,伴随着全面依法治国战略的提出和深入推进,我国“统分结合”型国家权力配置模式已经初步定型。该模式反映了新时代中国特色社会主义的制度特色,实现了“分工协作”与“合一”的紧密结合。但要实现该模式的制度优势,还需要不断推动该模式的定型化。定型化是一个长期的过程,也是一个不断创新发展和改革的过程,不能因循守旧,更不能一蹴而就。在推动“统分结合”模式定型化的过程中,应当充分考虑“民主”“责任”“效能”这三个功能要素,将“统分结合”模式蕴藏的制度优势,在宪制的维度内转化为国家治理体系现代化的治理效能。

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